وبلاگ

اما پیچیدگی، عدم قطعیت، ابهام، وجود پیوندهای درونی و چیزهایی از این دست در بین مسائل برنامهریزی، یافتن راهحل برای آنها را بسیار دشوار ساخته است. در آغاز قرن جدید به نظر میرسد انگارههایی چون برنامهریزی مبتنی بر همکاری و برنامهریزی مبتنی بر تشریک مساعی ونیز ایده حکمرانی خوب، مکمل برنامهریزی استراتژیک و به دنبال آن برنامهریزی هماهنگساز شدهاند. (اسدی، ۱۳۸۲، ص ۲۴)
در بسیاری مواقع نزد برنامهریزان شهری رویکردها، تلقیها و تبیینهای سادهانگارانهای از مسائل شهری و راهحلهای آن وجود دارد. در حالی که مسائل برنامهریزی در قلمروی عمومی با پیچیدگی نهادینه و سازمان یافتهای که حاصل شبکهها اجتماعی زمینه آنهاست، از مسائل دیگر عرصههای علوم تجربی متمایز میشوند. به دلیل شکافی که بین تبیین و تجویز برنامهریزان شهری و آنچه مسائل و واقعیتهای سیستمهای اجتماعی پیچیده نامیده میشوند وجود دارد، برنامهریزی از اثر بخشی مورد انتظار خارج میشود. (همان، ص ۲۵)
تلقی سادهانگارانه و مکانیستی از دنیای بیرونی و روابط علّی و معلولی بین پدیدههای مختلف میتواند شیوهای چون برنامهریزی کلیشهای یا تهیه طرحهای جامع و سنتی موجود سازد. مسائلی که برنامهریزان شهری در اوایل شروع نهضت برنامهریزی مدرن با آن مواجه بودند، ماهیتی نسبتا ساده داشتهاند. “… اولین برنامهریزان شهری میتوانستند در مواجهه مستقیم با مسائل، علل و راهحلهایی برای آنها بیابند بیماری حصبه در آب حامل سالمونلا، هجوم میکروب نتیجه انباشت زباله و رفتوآمد بسیار مشکل نتیجه وجود خیابانهای گلآلود و بدون کفسازی است” (Faludi, 1973, 137)
برنامهریزی شهری نمونهای در این زمینه است. جهتگیری کلیشهای در آن تا حد زیادی نتیجه استیلای رشتههای معماری و عمران در اوایل شکلگیری آن بوده است. تلقی رابطههای علّی و معلولی بسیار ساده و سطحی و عدم فهم مکانیسمهای علّی نهان موجود مسائل، باعث میشد راهحلها هم بسیار ساده و سطحی تعبیه شوند. ابزارهای مورد استفاده در برنامهریزی سنتی به تبع ادراک ساده شارحان آن کالبدی بودند؛ ابزارهایی چون استانداردهای فنی، طرح جامع و مقررات کاربری زمینی.
بسیاری از اینگونه تصورات و تبیینهای سادهنگارانه و تجویزهای غالبا کالبدی برای مسائل دنیای بیرونی و سیاستهای مبتنی بر آن، در نتیجه پیشرفتهای رشتههایی چون سایبرنتیک، تحلیل سیستمی و مدیریت استراتژیک بعد از دهه ۱۹۶۰، از سوی , عالمان اجتماعی مورد انتقاد شدیدی قرار گرفتند. در نتیجه این انتقادات، برنامهریزان شهری به آثار جانبی ناخواسته مداخلات خودآگاهی پیدا کردند و برنامهریزی شهری مقولهای بسیار فراتر از قلمروی دگرگونی کالبدی و جبرگرایی برخاسته از آن شناخته شد. برنامهریزان شهری به این ادراک از محیط برنامهریزی رسیدند که مسائل آن، با مسائل ساده علوم تجربی همسان نیست بلکه ماهیتی پیچیده و درهمتنیدهای دارد که رویکردهای متفاوتی را از آنچه تا دهه ۱۹۶۰ اعمال میشد طلب میکند. (اسدی، ۱۳۸۲، ص ۲۶)
ابزارهای عقلانی که وجود دارند صرفا بر دو گونه از مسائل به خوبی کارگرند: اولین دسته مسائلی هستند که میتوان عناصر سازنده آنها را از هم جدا کرد و تا حد تعدادی متغیر و روابط تقلیل داد. این مسائل سیستم ارزش تک بعدی دارند؛ همانند آن دسته مسائلی که در علوم تجربی و به وسیله تجارب آزمایشگاهی و اندازهگیری و تجزیه و تحلیل مورد بررسی قرار میگیرند. گاهی اوقات حتی فعالیتهای دقیق و دشواری که مستلزم زمان، هزینه و دانش فراوانی است – همانند فرستادن شاتل به کره ماه نیز در این دسته قرار میگیرد، چون هدف و ابزار رسیدن به آن کاملا مشخص است – اگر چه تدبیر آن سهل و ساده نیست.
دومین دسته مسائلی هستند که بینهایت پیچیده اما غیر نهادینه و سازمان نیافتهاند. اینها شامل مسائلی هستند که اگر چه شمار متغیرهای آن بسیار زیاد است ولی تقریبا از هم مجزا هستند و ارتباطی با یکدیگر ندارند. در چنین موقعیتهایی نمونهگیری و روشهای تجزیه و تحلیل آماری میتواند راهحلهایی را فراهم کند (Bruton and Nicolson, 1987, 65-67).
مسائل برنامهریزی در قلمرو عمومی که حاصل پیچیدگی ساختار اجتماعی است راهحلها و تعریفهای روشن و دقیق را بر نمیتابد. آنها هرگز برای همیشه حل نمیشوند. در این نوع مسائل راهحلهای مقبول به قضاوتهای ارزش وابسته است نه به دلایل تکرار پذیر. (اسدی، ۱۳۸۲، ص ۲۶)
در برنامهریزی شهری حتی زمانی که یک راهحل یافت شد نیز معیار قطعی برای شناخت دقیق وجود نخواهد داشت. با این حال برنامهریزی به دلیل مواجهه با محدودیت منابع و زمان به جستوجوی راهحل “درست” پایان میدهد و از آن پس معیار و راهحل خوب کافی به کار برده میشود.
هریک از مسائل برنامهریزی اساسا منحصر به فرد هستند، یعنی اینکه به رغم وجود شباهتهایی بین مسائل حال و گذشته، تفاوتهای مهم و اجتناب ناپذیری بین آنها به چشم میخورد. هیچ گروه از مسائل وجود ندارد که راهحلهای به کار رفته برای آنها در موقعیتهای دیگر نیز کاربرد داشته باشد. در زمینه اجتماعی پیچیده کنونی، هر مسئله محتملا منحصر به فرد است.
مسئلهای در حوزهای خاص ممکن است آثار بازدارندهای در حوزههای دیگر در اجرا داشته باشد. این آثار نیز میتوانند به گونهای تغییر و تکثیر شوند که سیستم را از حالت پیشبینی شدنی و پایدار خارج کند. عدهای از محققان از این وضعیت و شرایط با عنوان “پیوندهای محیطی” یاد میکنند و اوضاع این چنین محیطهایی را درهم ریخته و آشوبناک میانگارند. (همان، ص ۲۷)
مشخصه اصلی در سیاستگذاری در قلمروی عمومی از این قرارند:
پیچیدگی داخلی: زمانی میتوان از این ویژگی بحث کرد که هر مسئله واحدی به شدت با مسائل دیگر مرتبط باشد. به طوری که به آگاهی این پیوندها چرخهای بازخوردی میسازد. هزینه فرصتهای از دسترفته یا آثار جانبی سیاستها که در بررسی مسئلهای خاص مطرح میگردند، اغلب به حوادث و عوامل خارج از قلمروی آن مسئله خاص مربوط میشود؛ یعنی عوامل احتمالی.
پیچیدگی: به خاطر وجود عناصر و ارتباطات بیشماری که در مسائل شریر وجود دارد، این در حوزه موضوعات متعددی به چشم میخورد که تجزیه و تحلیلها و مداخلات میتواند به سوی آنها جهتگیری شوند. در ضمن، راهبرد و سیاستهای متعددی نیز در عمل میتواند اتخاذ شوند.
عدم قطعیت: محیطی که مسائل شریر در آن واقعاند، محیطی دائما پویا و متحول است. بنابراین از عوامل ضروری در برنامهریزی و قواعد سیاستگذاری این است که برنامهریزی باید خطرجو، احتمالپذیر و در عین حال انعطافپذیر باشد.
ابهام: تبیین درست و یا راهحل صحیحی در مورد مسائل شریر وجود ندارد. نوع مسائل و جواب را سیستم ارزش فردی یا بینش افراد تعیین میکند.
تضاد: در حل موضوعات پیچیده سیاستهای عمومی، تضاد بین منافع افراد و گروههای در جدال رقابتی برای منابع اجتنابناپذیر است.
محدودیتهای اجتماعی: امکانات و محدودیتهای اجتماعی، سازمانی، تکنولوژیکی و یا سیاسی تاثیر مشخصی بر سیاستهای اتخاذ شده برای حل مسائل پیچیده قلمرو عمومی و موفقیت و عدم موفقیت در حل این مسائل دارد.
(همان، ص ۲۸)
برخلاف سیستمهای مکانیکی که در آن عوامل و عناصر سیستمی به صورت جبری عمل میکنند و همه وقایع پیشبینی شدنی است، سیستمهای اجتماعی، احتمالاتیاند و رفتار شهودی آنها را نمیتوان به راحتی پیشبینی کرد. علاوه بر این، دور و پسخوراند چنین سیستمهایی پیچیده است. (همان، ص ۳۰)
پاور، فرند، هیکلینگ و یاولت کاربرد این رویکرد را در قلمروی عمومی و برنامهریزی شهری بسط بیشتری دادند. آنها اصول و روشهایی برای انتخاب استراتژیک و کنترل آن ارائه کردند که به صورت بندی و اجرای سیاستهای استراتژیک کمک فراوانی میکند. مهمترین این اصول به اختصار از این قرارند:
۱- پذیرش این حقیقت که تصمیمات استراتژیک با هم ارتباط و پیوند درونی دارند؛
۲- تدوین یک سلسله مراتب برای صورتبدی سیاستها و انتخاب آنها؛
۳- تدوین چارچوب و رهیافتی کلی برای تصمیمسازی که وجود عدم قطعیت را تاکید میکند و اجازه میدهد مسائل پیچیده و انتخاب سیاستهای گزینه بتواند در این چارچوب دنبال شود.
سالسبوری عناصر اصلی تفکر استراتژیک را به قرار زیر خلاصه کرده است:
۱- فعالیتی هدفمند برای تعیین جهتی که یک سازمان به طور کامل به سوی آن حرکت خواهد کرد؛
۲- تمرکز و توجه به تعامل بین سازمان و محیط اطرافش؛
۳- شناخت عدم قطعیت موجود هم درون سازمان و هم در محیط بیرون آن
۴- تدوین دیدگاهی بلندمدت که در آن پیامد کامل تصمیمات روزانه قابل سنجش است
۵- انجام ملاحظات و بررسیهای وسیعتر و عمیقتر پیشنهادهای گزینه، هم درباره اهداف گزینه و هم اقدامات ممکن
۶- تدوین و ساخت سطوح سلسله مراتبی برای تصمیمگیری که در آن تصمیمات سطوح بالاتر، تصمیمات سطوح پایینتر را محدود میکند؛
۷- ایجاد هماهنگی بین اقدامات و تصمیمات عوامل و مراجع مختلف برنامهریزی با اهداف تعیین شده.(همان، ص ۳۱)
در حقیقت وی معتقد است که احتمال اجرای سیاستی استراتژیک وجود ندارد، مگر با وجود قدرت استراتژیک مسئول که متعهد به اجرای سیاستهاست. در عمل سالسبوری معتقد است که به جای برنامه استراتژیک، باید تصمیمات و اقدامات استراتژیک برروی دادههای نهایی فرایند برنامهریزی استراتژیک باشند. (اسدی، ۱۳۸۲، ص ۳۲)
سه اصل برای تدوین چارچوب تصمیمگیری ایدهآل برای تهیه برنامه استراتژیک ضروری است (Bruton & Nicholson, 1984; Bruton, 1984):

1. 1. باید سطوحی از سلسله مراتب برنامهریزی وجود داشته باشد، به طوری که سطح بالایی به نوعی برنامهریزی سطح پایین را محدود کند و –برعکس- خودش با برنامهریزی سطح بالاتر هدایت شود. تنها در این صورت است که سیاستهای کلی برای تغییرات در آینده میتواند به صورت پیشنهادهای تفصیلیتر برای اجرا درآید.
   2. باید ارتباط روشنی بین استراتژی و اجرا وجود داشته باشد. تنها در این صورت است که میتوان استراتژیهایی را که از سطوح بالاتر به سطوح اجرایی در پایین سلسله مراتب ابلاغ میشود و همچنین ارتباط عمودی بین صورتبندی سیاستها و اجرا را تشریح کرد و استحکام منطقی آنها را در سطوح مختلف تضمین کرد. برای تضمین کارایی و اعتبار سیاستها ایجاد پیوندهای نیرومند در کل سلسله مراتب ضروری است.
   3. چارچوب ایدهآل مورد نظر باید بقدر کافی قوی باشد و انعطاف لازم را برای پذیرش رویکرد اقتضا در برنامهریزی را داشته باشد. چون این ویژگی در پیگیری تغییرات اقتصادی-اجتماعی در بخش عمومی اجتنابناپذیر خواهد بود. (اسدی، ۱۳۸۲، ص ۳۲)

۲-۵-۲-۲ رویکرد توسعه استراتژیک شهری
در باره سرچشمه این رویکرد در برنامهریزی کالبدی، میتوان مدعی بود که بانی فیلد –از دانشگاه شیکاگو- اولین اظهار نظر منسجم را در این باره ارائه کرده است. در اواسط دهه ۱۹۵۰، راینر با همکاری دیویداف مقاله نظریه انتخاب در برنامهریزی را ارائه کرد که به نوعی پایه گذار این رویکرد در برنامهریزی کالبدی بوده است (Faludi, 1982, 97).
کار روی مسائل پیچیده در برنامهریزی شهری و نیز تلاش برای درک ساختار آنها در اولین گام برنامهریزان را به این فکر وا میدارد که با استفاده از روشهای مختلف پیچیدگی این حوزه را مدیریت کنند. همان گونه که در بحثهای گذشته نیز تاکید شد، اولین روش در رویکرد استراتژیک برای چیرگی بر پیچیدگی ایجاد نوعی سلسله مراتب در ساختار تصمیمگیری است. روشی که هیکلینگ پیشنهاد میکند، ایجاد نوعی سلسله مراتب در قالب استراتژی، سیاستها و پیشنهادها و نیز طبقهبندی موضوعات و عناوین طرح مانند اشتغال، حمل و نقل، حومه و جز آن، بر اساس میزان اهمیت آنهاست. به نظر وی، چهار حوزه تصمیمگیری کلی در تهیه طرحهای استراتژیک / ساختاری عبارتاند از: توسعه، حمل و نقل، فرم (شکل) و حفاظت. مزیت اینگونه صورتبندی سطح بالا در اینجاست که مسائل در شمار اندکی از حوزههای تصمیمگیری کلی جمع میشوند و به این ترتیب امکان بازنگری جامع و کلی درباره همه مسائل فراهم میآید. اما برای تدوین سیاستهای کاملا تفصیلی و خاص ابتدا راهنمایی برای سازندگان و برنامهریزان محلی باشد چه راهحلی وجود دارد؟ راهحل همانا ایجاد سلسله مراتب تصمیمگیری است. وی برای سیاستگذاری و تصمیمگیری مطلوب بیش از دو سطح را لازم میداند. شمار این سطوح بستگی به اندازه و پیچیدگی نمودار تصمیمگیری دارد. لیکن وی چهار سطح تمایز از هم را ترجیح میدهد. (اسدی، ۱۳۸۲، ص ۳۳)
حوزه برخورد استراتژیک دو سطح اول تصمیمگیری را شامل میشود. بالاترین سطح نشانگر جهتگیری و تاکیدات استراتژیک است که میتوان آن را معادل اهداف کلی یا آرمانها و اهداف عملیاتی دانست. انتخاب سیاستهای استراتژیک در سطح دوم این حوزه امکانپذیر است. سطح سوم سطح گزینش سیاستهای عملیاتی است که امکان میدهد سیاستها بهطور مشخصتر و تفصیلیتر معین گردند. این مرحله همراه با مرحله سیاستگذاری استراتژیک حوزه برخورد سیاستی را شکل میدهد. حوزه برخورد عملیاتی (اجرایی) شامل مرحله سیاستگذاری اجرایی است که با پایینترین سطح تصمیمگیری که شامل انتخاب طرحهای پیشنهادی برای اجراست همپوشی پیدا میکند (اسدی، ۱۳۸۲، ص ۳۳)
۳-۵-۲-۲ لزوم برنامه ریزی استراتژیک در نظام مدیریت شهری
در مورد نظام مدیریت شهری، این سوال مطرح می شود که: آیا اساساً نظام مدیریت شهری به استراتژی نیاز دارد؟ به تعبیر دیگر، آیا تدوین استراتژی برای این حوزه لازم است؟ به اعتقاد ایگور انزاف، «مفید بودن تدوین استراتژی را می بایست به صورت نوعی ابزار مدیریت مورد بررسی قرار داد…». چرا که در صورت فقدان استراتژی، هیچ نوع دستور عملی برای کاوش فرصت های تازه وجود ندارد- چه در داخل سازمان مدیریت شهری چه در خارج آن و محیط شهر. (صالحی،۱۳۸۲، ص۶۵)
برنامهریزی استراتژیک شیوهای است جهت اتخاذ تصمیمات و انجام فعالیتها برای شکل دهی و رهنمود یک سیستم. سیستم میتواند یک شهر، منطقه یا ایالت، یک کارکرد همچون حمل و نقل، بهداشت یا آموزش، یک سازمان خصوصی یا عمومی باشد. آنچه که برنامهریزی استراتژیک را از دیگر اشکال برنامهریزی متمایز میسازد، تاکید بیشتر بر فعالیت و اجرا، مشارکت از سوی تصمیمگیران کلیدی و تمرکز بر آنچه که واقعاً برای جامعه و یا سازمان مطرح است، میباشد. عامل مهمتر آنکه هر چیز برنامهریزی استراتژیک بر تخصیص منابع کمیاب به مناطق و وظایف حیاتی، تاکید دارد. (مرادی مسیحی، ۱۳۸۱، ص۶)
تجربیات از اقصی نقاط جهان نشان میدهد که موفقیت برنامهریزی استراتژیک در شهرها و مناطق مستلزم وجود چهار پیش شرط میباشد:

• پذیرش نیازهای بلندمدت از جانب سطوح مختلف حکومتی جهت اجرا، هماهنگی برنامهریزی و سرمایهگذاری در کاربری اراضی و تاسیسات زیربنایی.
• ایجاد تعالی عملی میان نتایج کوتاهمدت با نگرشی بلندمدت، از طریق تعیین اولویتهای مورد نیاز جهت تجهیز موثر منابع و مسئولیتها.
• برنامهریزی یکپارچه در سطوح ملی ، منطقهای و محلی به همانصورت برنامهریزی در عرصه اقتصادی مالی، کالبدی زیست محیطی، اجتماعی – فرهنگی و سازمانی.
• وجود سازمانی جهت تدوین اجرای یک برنامه استراتژیک و فعالیتهای مربوط به آن در زمینه تامین منابع مالی و دیگر منابع مورد نیاز. (همان، ص۷)